第24章

邓小平认为民主和法制在整个社会主义现代化建设的总体布局中具有重要的战略地位。他在大力健全社会主义民主与法制的基础上，提出要实行法治，反对人治，在坚持社会主义的民主法制建设基础上实现执政的和谐。在新中国成立的初期到改革开放前，党的执政方式具有很浓厚的“人治”的气息。与此同时，宪法和法律明确规定的一些原则，如公民在法律上一律平等、法院独立进行审判、检察院独立行使检察权等受到错误的批判。人治使得党组织游离于宪法法律之外，并最终成为导致“文化大革命”的重要根源之一。沿袭这种执政方式，不但不能加强党的领导，而且会削弱、损害党的领导，危及党的执政地位。邓小平指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”在邓小平看来，党的执政方式改革是中国政治体制改革的重要组成部分和核心，并把这种改革和经济体制改革相提并论，要求全党高度重视“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制也搞不通；不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果；不改革政治体制，就不能使经济体制改革继续前进”。他把进行政治体制改革看做是“整个改革向前推进的一个标志”。“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。这里所讲的政治体制改革实际上是针对党的执政方式和领导方式而言，其要关注的首要内容是解决党如何善于领导的问题，也就是处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。

“依法执政”处理的就是党的领导与国家政权之间的关系。新中国成立以后，党的执政方式主要采用政策和法律双管齐下以政策为主，以及以政治控制为主思想引导为辅的形式，“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”，国家各级权力机关和权力执行机关变成党的下级组织，直接执行党组织的决议、决定。这在当时的形势下虽为情势所必须，并产生过积极的作用，但也容易出现个别领导人把个人意志作为“党的意图”，并“成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价”，成为滋生官僚主义的一个病根。为此，党必须在宪法和法律的范围内活动，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制订宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”党的主张的实现，应该“通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”，同时党的执政方式必须从依靠政策变为依靠法律，“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志。”在邓小平的和谐执政观的指导下，通过政治体制改革，政治运行机制渐趋和谐，权力不再高度集中，主要表现为在中央与地方的关系上，虽然在中国这样一个单一制的国家里，中央集权制仍是基本原则，但是地方的权力却增大了，权力开始分化，并从绝对主体向相对主体过渡，社会的多元趋势日益明显。政党在政治运行体制中的作用尽管面临着如何把政党的意志转化为构建和谐政治的力量，但是，中国共产党的领导地位不可动摇，而是通过民主与法制手段整合社会达到政治的和谐。

三、建立健全公正的制度是邓小平和谐执政观的鲜明特点

从十一届三中全会开始，中国共产党对执政体制的科学构建进行了有益的探索，恢复和完善了集体领导制度和民主集中制制度，实现了从党政不分、以党代政逐步转向党政分开，使得整个执政体制呈现法制化、制度化趋势。1978年11月10日的中国共产党中央工作会议闭幕会上，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出：解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是真正实行无产阶级的民主集中制。中国共产党十一届三中全会针对过去“离开民主讲集中，民主太少”的情况，全会决定健全民主集中制，健全党规党纪，严肃党纪。要求党的各级领导干部必须带头严守党纪。会议强调，“一定要保障党员在党内对上级领导直至中央常委提出批判性意见的权利，一切不符合党的民主集中制和集体领导原则的做法应该坚决纠正。”1980年，中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治社会的若干准则》指出：“集体领导是党的领导的最高原则之一，在任何情况下，都不许用其他形式的组织取代党委会及其常委会的领导；在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则；坚持集体领导必须和个人负责相结合；反对个人专断和个人崇拜。”并且强调：“民主集中制是党的根本组织原则，每个党员特别是各级党委的成员，都必须坚决执行党委的决定”。这次会议从集体接班的原则出发，重建了中央书记处，恢复了中国共产党的集体领导制度和民主集中制制度，加强和改善了中国共产党的领导。

1980年8月，中共中央在北京召开了政治局扩大会议，对领导体制的改革问题做了专题的研究。邓小平做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他告诫全党：“为了充分发挥社会主义制度的优越性，加快现代化建设事业的发展”，“必须改革权力过于集中的党和国家领导制度和其他制度，解决党政不分！以党代政的问题”。邓小平这里所说的制度，实际上就是体制。他认为：“过去在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。”“党的一元化领导往往变成了个人领导。”这“必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责等等”。因此，邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”为此，他提出：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来”；“设立顾问委员会”；“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、做决定”；“有准备、有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制”；“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”等等。邓小平这一重要讲话富有创造性地提出了中国共产党执政体制的重要改革构想，为新时期中国共产党领导体制的改革确立了正确的方向。

十一届三中全会后，邓小平在总结教训的基础上，针对党内存在的权力过分集中的官僚主义，党包办一切、干预一切，党政不分、以党代政，变中央的统一领导为“一切统一口径”，多次强调解决这个问题的基本方向就是实行党政分开。并针对一些人存在的疑虑，指出：“这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导。”

邓小平强调，改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。按照邓小平党政分开等政治体制改革理论，中共十三大比较系统地阐述了政治体制改革的必要性，政治改革的长期和近期目标，并提出了政治体制改革的七方面任务和措施，其中有不少涉及中共的领导体制、党内民主制度等问题。报告指出，“政治体制改革的关键首先是党政分开”，“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同”，“党政分开即党政职能分开”。从此，中共各级党委不再设立不在任职又分管政府工作的专职书记、常委；中共的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件；由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织逐步改由所在地方党委领导。从党政不分、以党代政到党政分开，这是中国共产党执政体制的一项重大改革，是一个历史性转变。另外，中共十三大还提出了中共领导体制改革的措施，确定首先从中央做起，理顺中央领导机构之间的关系，建立必要的规章和制度，解决好集体领导、集体决策的问题，使集体领导制度化；确定地方各级党组织也要相应建立和完善有关议事规则、表决制度和生活制度；改革和完善党内选举制度，要“明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法”，从而使得中国共产党的执政体制开始转向制度化。

总之，在建设中国特色社会主义的执政实践中，邓小平围绕“什么是执政党，怎样建设执政党，怎样改善党的领导”这一主题，在党的执政理念、执政方式、执政体制等方面提出了一系列和谐执政观点和理论范畴。这既是新时期加强党的执政理论建设的理论渊源，同时，也为我们构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会宏伟目标提供了重要的启示。

试论新中国政治制度建设

四川省达州市委党校，雍，奎

【摘要】新中国成立后，中国共产党在马克思主义民主观的指导下，创立了独具中国特色的社会主义民主政治制度。重建与发展中国民主政治制度，正确处理好党的领导、法律制度建设和经济发展的辩证统一关系，以最小成本和最佳途径实现了中国社会政治制度的民主化和现代化。

【关键词】新中国；中国共产党；民主政治制度建设；贡献

新中国成立以后，中国共产党在体现世界政治文明重要成果——马克思列宁主义民主观的指导下，在继承中国传统优秀文化的基础上，结合当时中国社会所面临一系列巨大挑战的基本国情，创立了独具中国特色的社会主义民主政治制度。为我国经济社会和文化的大发展，为建立我国工业体系和国民经济体系，特别是进入新时期我国经济社会的大发展提供了广泛而强有力的政治支持和制度保障，以最小成本和最佳途径实现了中国社会政治制度民主化和现代化，为我国民主政治制度建设作出了卓越贡献，是马克思主义中国化的一座伟大丰碑。

一、中国特色的政治民主制度在有效地维护社会秩序，重建人民对政治权威的信心，激发人们的热情方面发挥了巨大作用

新中国成立后，建设社会主义民主政治成为当时迫切的政治重建任务。这个时期党在民主政治制度建设中最具智慧和创新的成果体现在三个层面上：

（一）确立以马克思主义民主观为指导思想

马克思主列宁主义作为一种价值选择和整合力量，在新中国成立初期用以确定国家的合法性和目标，以及论证中国政治体制的合法性，提出了全社会的共同价值观，调和社会的各种利益，其作用无可替代。并且很快被全社会接受下来，将政治、经济、文化等社会体系整合起来，使之共同忠实于正义的社会秩序。马克思主义民主观的本质是什么呢？“马克思主义民主观关于民主本质认识最重要的观点是民主与专政相统一的观点。”也就是说，马克思主义经典作家是在深刻揭示民主本质的基础上，来科学界定民主概念的。列宁把民主看成是在形式上承认和保障公民平等权利的国家形态。列宁的新型无产阶级专政民主理论具有与其他阶级民主理论不同的特点，他把无产阶级看成是新型的民主国家和新型的专政国家的统一。

在新中国要实现宪政民主是中国共产党人和毛泽东一直追求的目标。中国共产党创造性地把马克思主义普遍真理与中国革命的具体实际相结合，先后提出了“工农民主”、“人民民主”、“新民主主义”等民主概念。1945年，毛泽东提出要“废除国民党一党专政，给人民群众集会、结社、思想、信仰和身体等自由权利。”在《论人民民主专政》一文中，他阐述了人民民主专政的内涵。“对地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政……（对人民内部）实行民主制度，人民有言论集会结社等自由权。选举权，只给人民，不给反对派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反对派的专政方面，构成人民民主专政。”新中国成立初期就是在马克思主义民主观指导下依据这些人民民主专政原则重建国家政权的。

（二）创立适应世界政治文明潮流又符合中国国情的新中国政治民主制度的最高法律体系

1949年9月第一届中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确规定了新中国的国家性质。《共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选的方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。”1954年通过的《中华人民共和国宪法》是新中国历史上的第一部宪法，它以《共同纲领》为基础，同时又有新的发展。从产生的过程到内容都体现人民民主的宪政思想。《共同纲领》规定的，理论上是国家最高权力机关的全国人民代表大会制度，在“五四”宪法中作出了明确规定。新中国最高法律体系的创立，为国家经济社会和文化的重建提供了最大的政治支持。

（三）确立中国民主政治的制度框架

新中国成立之初，我国逐步建立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，形成了独具中国特色的民主政治的基本制度框架。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民掌握和行驶国家权力的根本途径。五四宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。它从根本上把体现人民群众的意志愿望的人民代表大会作为国家政治生活的核心组成部分。人民通过代表大会选举自己的政府，决定国家的一切重大事务。

二、曲折前进的中国民主政治和新时期民主政治制度运转规则的重建与发展

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